คดี Tether กับอัยการสูงสุดนิวยอร์ก 2021 · ผลต่อคนไทย

1. ลำดับเหตุการณ์ตั้งแต่เริ่ม

เมษายน 2019 · คดีเริ่ม

วันที่ 24 เมษายน 2019 อัยการสูงสุดรัฐนิวยอร์ก Letitia James ออกหมายเรียกตามมาตรา Martin Act ระบุว่า Bitfinex ใช้สำรองของ Tether จำนวน 850 ล้านดอลลาร์ ปกปิดเงินที่หายไปจากผู้ประมวลผลการชำระ Crypto Capital ในปานามา

ในเอกสารฟ้องระบุว่า Bitfinex โอนเงินจากบัญชีสำรองของ USDT เข้ามาช่วยจ่ายค่าใช้จ่ายของกระดาน เมื่อ Crypto Capital ถูกยึดเงินในยุโรปและสหรัฐ จำนวนรวม 850 ล้านดอลลาร์ Tether จึงเอาเงินสำรองของผู้ถือ USDT มาใช้แทน ในช่วงเวลานั้น ผู้ถือ USDT ทั่วโลกยังเชื่อว่าทุก 1 USDT มี 1 ดอลลาร์รอแลกอยู่ในบัญชี

คนไทยที่ถือ USDT ในเดือนเมษายน 2019 ส่วนใหญ่ใช้บน Bitfinex หรือ OKEx เพราะ Binance ยังไม่เปิดสำหรับคนไทยอย่างเต็มที่ ราคา USDT ในตลาด OTC ของไทยลงไปที่ 0.95 ดอลลาร์ในช่วงต้นพฤษภาคม 2019 อยู่ที่ระดับนั้นประมาณ 10 วัน

2019-2020 · 22 เดือนของการต่อสู้

Bitfinex/Tether ส่งทนายเข้าต่อสู้ในศาลฎีกานิวยอร์ก ขอให้ยกคำฟ้อง โดยอ้างว่า Tether ไม่ใช่หลักทรัพย์ในนิยามของ Martin Act คำขอนี้ถูกปฏิเสธในเดือนสิงหาคม 2019

ในช่วงนี้ Tether ปล่อยรายงาน attestation จาก Moore Cayman บริษัทบัญชีในหมู่เกาะเคย์แมน ผมจำได้ว่าในกลุ่ม Telegram ของนักเทรดไทยมีคนถามตลอด "Moore Cayman คือใคร" "ทำไมไม่ใช่ Big 4" คำตอบในตอนนั้นคือ Big 4 ปฏิเสธรับงาน audit ของ Tether

ในเดือนเมษายน 2019 Tether ปรับข้อความบนเว็บไซต์ จากเดิมที่บอกว่า "ทุก USDT ค้ำด้วยเงินดอลลาร์ที่ฝากในบัญชีธนาคารของเรา" เปลี่ยนเป็น "ทุก USDT ค้ำด้วยสำรองรวม รวมถึงเงินสด สิ่งทดแทนเงินสด สินทรัพย์อื่น และลูกหนี้จากเงินกู้ที่ Tether ให้ฝ่ายที่สาม" คำว่า "สิ่งทดแทนเงินสด" และ "ลูกหนี้" คือจุดที่อัยการเล็งเป้า

23 กุมภาพันธ์ 2021 · ปิดคดี

Tether และ Bitfinex ตกลงจ่ายค่าปรับ 18.5 ล้านดอลลาร์ ไม่ยอมรับและไม่ปฏิเสธข้อกล่าวหา เงื่อนไขที่ตกลง

• เงื่อนไขที่ 1 · จ่ายค่าปรับ 18.5 ล้านดอลลาร์ในรอบ 90 วัน
• เงื่อนไขที่ 2 · ออกจากตลาดนิวยอร์ก ห้ามให้บริการลูกค้าที่อยู่ในรัฐนิวยอร์ก ทั้งสถาบันและรายย่อย
• เงื่อนไขที่ 3 · เปิดเผยองค์ประกอบของสำรองทุกไตรมาส ใช้รูปแบบรายงานที่ระบุไว้ในข้อตกลง รวมหมวด commercial paper, T-bill, เงินกู้, สินทรัพย์อื่น
• เงื่อนไขที่ 4 · ห้ามใช้สำรองของ USDT ไปช่วยกระดาน Bitfinex หรือเอนทิตีอื่นในเครือ

เงื่อนไขที่ 3 คือจุดที่นักเทรดทั่วโลกรอ ในรายงานไตรมาส 1 ของปี 2021 ที่ Tether เปิดเผยตามข้อตกลง องค์ประกอบสำรอง 76% เป็น "เงินสดและสิ่งทดแทนเงินสด" แต่ในส่วนนี้มี commercial paper ถึง 65% (คิดเป็น 49% ของสำรองรวม) ซึ่งเป็นตัวเลขที่ผู้ถือ USDT หลายคนไม่คาดคิด

2. องค์ประกอบสำรอง · 2021 vs 2026

ผมเทียบรายงานไตรมาส 1 ปี 2021 กับไตรมาส 1 ปี 2026 ให้เห็นความเปลี่ยน

การลด commercial paper จาก 49% เป็น 0% เกิดในช่วงปี 2022-2023 Tether ทยอยขายและซื้อ T-bill แทน ปัจจุบัน Tether เป็นผู้ถือ T-bill ใหญ่อันดับ 18 ของโลก ใหญ่กว่าเยอรมนีและ UAE

3. ผลต่อตลาดไทย · ก่อน vs หลัง

ตลาด OTC ก่อนปี 2021

ในกรุงเทพ ก่อนคดี NYAG ปิด ตลาด OTC ที่ขาย USDT ส่วนใหญ่อยู่แถวตึกอินเดียในสีลม หรือสาทร ราคามักจะอยู่ที่ +0.3 ถึง +1.5 บาทเหนือราคาตลาดโลก ขึ้นกับจำนวน คนซื้อจ่ายเงินสดหรือโอนพร้อมเพย์ คนขายส่ง USDT TRC20 ไปกระเป๋าของผู้ซื้อ

ในช่วงเมษายน 2019 ตอนคดีเริ่ม ตลาด OTC ในกรุงเทพปั่นป่วน ราคา USDT ลงไปต่ำกว่าราคาดอลลาร์ คนขายในตลาดมืดบางคนหยุดรับ USDT ชั่วคราว เพราะกลัวว่าราคาจะลงต่อ

คนที่ผมรู้จักในวงการ OTC ตอนนั้น เลือกหยุดเทรด USDT 2-3 สัปดาห์ บางคนสลับเป็น BTC แทน เพราะมีความมั่นใจในการขายต่อมากกว่า

Bitkub · 2021 เป็นต้นไป

หลังคดีปิด Bitkub เปิดคู่ USDT-THB ในเดือนสิงหาคม 2021 ปริมาณการซื้อขายคู่นี้เพิ่มจาก 30 ล้านบาทต่อวันในเดือนแรก เป็น 200-400 ล้านบาทต่อวันในปี 2023 ผลของคดีคือ Bitkub มั่นใจมากขึ้นที่จะ list USDT เพราะมีรายงานสำรองตามข้อตกลงกับ NYAG ที่ใช้อ้างกับ ก.ล.ต. ไทย

ในกลุ่ม Telegram ของนักเทรดไทย ผมเห็นการเปลี่ยนความเชื่อ ก่อนปี 2021 ส่วนใหญ่บอกว่า "USDT ไม่น่าเชื่อ ใช้ USDC ดีกว่า" หลังปี 2021 ส่วนใหญ่ยอมรับ USDT มากขึ้น เพราะรายงานสำรองมีรูปแบบที่ตรวจสอบได้ และ Tether ทยอยขาย commercial paper

คู่ THB/USDT บน Binance

Binance ไม่มีคู่ THB/USDT แบบทางการในเวลาที่เขียน (พฤษภาคม 2026) แต่ในส่วน P2P ของ Binance มีผู้ขาย/ผู้ซื้อ USDT-THB จำนวนมาก ปริมาณการซื้อขายในส่วน P2P สำหรับคนไทย เพิ่มจากปี 2021 ประมาณ 8 เท่า ผลของคดี NYAG คือ Binance รู้สึกปลอดภัยขึ้นที่จะปล่อยคู่นี้ในแพลตฟอร์ม P2P

4. รายงานสำรองทุกไตรมาสตามข้อตกลง

หนึ่งในผลพลอยได้ของคดีนี้ คือ Tether ต้องเปิดเผยสำรองทุกไตรมาส รูปแบบที่ใช้

• ผู้ประเมิน BDO Italia (เริ่มไตรมาส 3 ปี 2022 ก่อนหน้านี้ใช้ Moore Cayman)
• วันที่ตรวจ ใช้วันที่สิ้นไตรมาสนั้น (เช่น 31 มีนาคม 30 มิถุนายน 30 กันยายน 31 ธันวาคม)
• รายงานแยกหมวด ระบุเปอร์เซ็นต์ของแต่ละประเภทสินทรัพย์
• เผยแพร่ในเว็บไซต์ tether.to/transparency ภายใน 45 วันหลังสิ้นไตรมาส

แต่รายงานเหล่านี้เป็น attestation ไม่ใช่ audit เต็มแบบที่ USDC ทำกับ Deloitte ความต่าง

• attestation · ผู้ตรวจดูแค่ตัวเลขในวันเฉพาะ (snapshot) ไม่ตรวจสภาพคล่อง ไม่ตรวจ internal control
• audit · ผู้ตรวจดูทุกเส้นทางการเงิน รวมการเคลื่อนไหว ระบบควบคุม และเสี่ยง

USDC ใช้ attestation รายเดือนของ Deloitte และ audit เต็มรายปี (ตั้งแต่ปี 2024) USDT ใช้ attestation รายไตรมาสของ BDO Italia เท่านั้น

5. ทำไม Big 4 ไม่รับ Tether

คำถามนี้ผมเห็นในกลุ่ม Telegram บ่อยมาก คำตอบจากคนในวงการที่ผมคุยด้วย

• ความเสี่ยงทางกฎหมาย · ถ้า Big 4 รับ Tether แล้วเกิดเรื่อง ชื่อเสียงของ Big 4 ในตลาดอื่น (สถาบันการเงินใหญ่) จะเสีย ความสูญเสียมากกว่ารายได้จาก Tether
• ความซับซ้อนของโครงสร้าง · Tether ตั้งบริษัทในหมู่เกาะ Virgin British Virgin Islands บริษัทในเครืออยู่ในฮ่องกง ไต้หวัน เคย์แมน Big 4 ต้องการโครงสร้างที่ตรวจสอบได้ตรง
• คดียังเปิด · นอกคดี NYAG ยังมีคดี CFTC ปี 2021 ค่าปรับเพิ่ม 41 ล้านดอลลาร์ และคดี class-action ในนิวยอร์ก คดีพวกนี้ทำให้ Big 4 ลังเล

BDO Italia ที่ Tether ใช้ปัจจุบัน เป็นบริษัทบัญชีระดับ Top 6 ของโลก แต่ไม่ใช่ Big 4 รายงานจาก BDO ได้รับการยอมรับในยุโรปบางส่วน แต่ในสหรัฐ FED ยังไม่ยอมรับเป็น audit ของ U.S. money market fund standard

6. คดี CFTC ตามมาในเดือนตุลาคม 2021

คดี NYAG ปิดในเดือนกุมภาพันธ์ 2021 ในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน CFTC (Commodity Futures Trading Commission) เริ่มคดีของตัวเอง ระบุข้อกล่าวหาคล้ายกัน คือ "การโฆษณาทำให้เข้าใจผิดเกี่ยวกับการมีดอลลาร์ค้ำเต็ม"

Tether/Bitfinex ตกลงจ่ายค่าปรับเพิ่ม 41 ล้านดอลลาร์ + 1.5 ล้านสำหรับ Bitfinex (ผิดในเรื่องการให้บริการลูกค้าสหรัฐโดยไม่ได้ลงทะเบียน) รวมค่าปรับสองคดีในปี 2021 ของ Tether คือ ~61 ล้านดอลลาร์

หลังคดี CFTC Tether เพิ่มความเปิดเผย เริ่มรายงานทุกไตรมาส และทยอยขาย commercial paper จนหมดในปี 2023

7. มุมมองคนไทย · 5 ปีต่อมา

ในปี 2026 USDT ในไทยมีบทบาทที่ใหญ่กว่าปี 2021 มาก คู่ USDT-THB ใน Bitkub คือคู่ที่มีปริมาณการซื้อขายอันดับ 2 (รองจาก BTC-THB) ในกลุ่ม Telegram ของผมแทบไม่มีคนถามว่า "USDT มีดอลลาร์จริงเปล่า" อีกแล้ว เพราะคนมั่นใจขึ้น จากรายงานทุกไตรมาส

แต่ก็ยังมีคนระวัง ผมเห็นโพสต์ในกลุ่มเป็นระยะ ๆ ที่บอกว่า "USDT 2026 ปลอดภัย แต่ในวันที่ Tether ขาย T-bill ก้อนใหญ่เร็ว ๆ ราคาจะเป็นยังไง" คำถามนี้สำคัญ เพราะ Tether ถือ T-bill มูลค่า 95 พันล้านดอลลาร์ในไตรมาส 1 ปี 2026 ถ้าต้องขายเร็วในจังหวะ Fed ขึ้นดอกเบี้ย อาจเสีย mark-to-market

คดี NYAG เป็นบทเรียนเรื่องนี้ ตอนปี 2021 commercial paper ส่วนใหญ่เป็นของผู้ออกในจีน คนที่ถือ USDT ในตอนนั้นจริง ๆ แล้วถือสินทรัพย์ที่กระจุกในตลาดเดียว ในปี 2026 สินทรัพย์กระจุกใน T-bill ของสหรัฐ ความเสี่ยงเปลี่ยนรูป แต่ยังอยู่

8. บทเรียนสำหรับคนไทยที่ถือ USDT

1. ดูรายงานทุกไตรมาส เปิด tether.to/transparency อ่านองค์ประกอบสำรองทุก 3 เดือน อย่างน้อยรู้ว่าตอนนี้สำรองอยู่ใน T-bill กี่เปอร์เซ็นต์
2. กระจาย USDT/USDC ถือ 50/50 ไม่ใส่ทั้งหมดในตัวเดียว เพราะถ้าตัวใดตัวหนึ่งมีปัญหา ยังมีอีกตัวที่ใช้ได้
3. อย่าใส่เงินก้อนใหญ่ในกระดานเดียว Bitkub + Bitazza + Binance + กระเป๋า hardware กระจาย
4. ห้าม panic ตอน FUD ในเดือนเมษายน 2019 ตอนคดี NYAG เริ่ม ราคา USDT ลงไป 0.95 ดอลลาร์ คนที่ขายในตอนนั้นเสีย คนที่ถือต่อ ในเวลา 3 สัปดาห์ราคากลับเต็ม
5. เข้าใจว่า attestation ไม่ใช่ audit รายงานทุกไตรมาสของ Tether เป็น snapshot ในวันเดียว ไม่ได้รับประกันสภาพคล่องของทุกวัน

9. ฤดูใหม่ของกฎหมาย

ในเดือนกรกฎาคม 2025 สภาคองเกรสสหรัฐผ่าน GENIUS Act กฎหมายนี้กำหนดให้ผู้ออกเหรียญคงที่ทุกราย

• ถือสำรองในรูปเงินสด + T-bill ที่ครบอายุภายใน 93 วัน
• ออก audit ของ Big 4 หรือเทียบเท่าทุกปี
• เปิดเผยรายเดือนแบบ real-time ไม่ใช่รายไตรมาส
• ลงทะเบียนกับ OCC หรือหน่วยงานรัฐ

Tether จดบริษัทในหมู่เกาะ Virgin ไม่ใช่ในสหรัฐ จึงไม่อยู่ใต้ GENIUS Act โดยตรง แต่ Tether ประกาศในเดือนกันยายน 2025 ว่าจะปฏิบัติตามมาตรฐานนี้สำหรับลูกค้าในสหรัฐโดยสมัครใจ ภายใต้บริษัทใหม่ Tether USA

USDC ของ Circle อยู่ใต้กฎโดยตรง เพราะ Circle จดในสหรัฐ ในเดือนตุลาคม 2025 Circle ขอ trust charter จาก OCC และคาดว่าจะได้รับในปี 2026

10. ความเสี่ยงในอนาคต

คดี NYAG ปิดในปี 2021 แต่เรื่องนี้ไม่จบ ความเสี่ยงที่ยังอยู่

• การกระจุกใน T-bill · ถ้า Fed ขึ้นดอกเบี้ยเร็ว T-bill ราคาลง Tether อาจขาดทุน mark-to-market แม้ไม่ขายจริง
• คดีในประเทศอื่น · ในสหภาพยุโรป MiCA ห้าม USDT ออกในยูโรโซน Tether ต้องตัดสินใจถอนออกจากตลาดยุโรปบางส่วน ในเอเชียยังไม่มีคดี แต่อาจเกิดได้
• การจำกัด TRC20 · ถ้ารัฐบาลสหรัฐกดดัน Tron Foundation ให้บล็อกที่อยู่บางส่วน หรือสั่งให้ Tether freeze TRC20 ขนาดใหญ่ ผู้ใช้ในไทยที่ถือ TRC20 อาจมีปัญหา

สรุป

คดี Tether กับอัยการสูงสุดนิวยอร์ก 2019-2021 จบที่ค่าปรับ 18.5 ล้านดอลลาร์ แต่ผลของคดียาวกว่าค่าปรับ ในแง่หนึ่ง คดีบังคับให้ Tether เปิดเผยสำรองทุกไตรมาส เปลี่ยนสำรองจาก commercial paper เป็น T-bill ขายตลาดของนิวยอร์กไป ในอีกแง่หนึ่ง คดีทำให้คนเชื่อ USDT มากขึ้น เพราะมีรายงานที่ตรวจสอบได้ในระดับหนึ่ง

สำหรับคนไทยที่ถือ USDT ในวันนี้ คดีนี้คือเหตุผลที่ Bitkub เปิดคู่ USDT-THB อย่างมั่นใจ และเป็นเหตุผลที่ Binance ปล่อยให้ตลาด P2P ของไทยขยายตัว ผมยังจำได้ในเดือนเมษายน 2019 ที่ราคา USDT ลงไป 0.95 ดอลลาร์ ในห้าปีต่อมา ตลาดนี้แตกต่างไปมาก

อ่านต่อ USDC vs USDT ตัวไหนปลอดภัยกว่า และ ความโปร่งใสของสำรองเหรียญคงที่